Громадські організації в адміністративно-правових відносинах

1. Ознаки адміністративно-правового статусу громадських організацій. Адміністративно-правовий статус громадських організацій визначається сукупністю прав та обов'язків, які реалізуються в адміністративних правовідносинах, що виникають між громадськими організаціями і державними органами, органами місцевого самоврядування .
Конкретний зміст та обсяг адміністративної правоздатності громадської організації визначається державою. Акти самих громадських організацій не можуть визначати їх юридичні повноваження в сфері державного управління. Держава, закріплюючи в своїх правових актах адміністративну правоздатність громадських організацій в сфері державного управління, тим самим визначає й види адміністративно-правових відносин, у яких вони можуть виступати як суб'єкти . 
Дослідженню змісту і обсягу адміністративної правосуб'єктності громадських організацій сприятиме розгляд їх різновидів, адже масив законодавства про громадські організації є досить суттєвим.  
Громадські організації можна класифікувати а) за необхідністю формалізації створення; б) за метою; в) за функціями; г) за характером повноважень; д) за територією діяльності.
За необхідністю формалізації створення громадські організації є такі, що підлягають обов'язковій легалізації (визнанню державою) та такі, що не формалізують своє створення. 
Обов'язкова формалізація (легалізація шляхом реєстрації/державної реєстрації або повідомлення про заснування) прямо передбачена Конституцією та законами України для громадських організацій, що мають намір реалізовувати права і завдання, визначені Законами України "Про об'єднання громадян", "Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності", "Про організації роботодавців", "Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави", "Про захист права споживачів", "Про органи самоорганізації населення" тощо. Такі громадські організації виникають за ініціативою громадян на основі добровільного членства; у створенні їх матеріальної бази беруть участь всі члени громадської організації (якщо вони за її рішенням не звільняються від цього); в управлінні кожною такою організацією беруть участь всі її члени безпосередньо або через свої представницькі органи (самоуправління). Такі громадські організації мають виборні органи та діють на підстав свого статуту (положення).  
Не формалізують своє створення так звані громадські формування, наприклад, батьківські комітети, органи учнівського самоврядування, колективи фізкультури на підприємствах, в установах, організаціях. Такі громадські формування, як правило, обираються безпосередньо визначеним колективом громадян, які в цілому не входять до організацій, що ними формуються. В таких громадських формуваннях відсутні відносини членства; громадяни, що в них перебувають, не беруть участь у створенні матеріальної бази цих формувань власними коштами. Склад таких громадських формувань періодично переобирається та поповнюється шляхом виборів відповідними колективами, яким вони підзвітні, а не шляхом прийняття нових членів, що характерно для формалізованих громадських організацій.
За метою громадські організації поділяються на такі, що мають загальну мету і завдання та такі, що мають спеціальну мету. Із загальною метою без будь-яких спеціальних особливостей створюються громадські організації відповідно до Закону України "Про об'єднання громадян". В статутах (положеннях) таких громадських організацій визначаються загальні мета і завдання: задоволення та захист своїх законних соціальних, економічних, творчих, вікових, національно-культурних, спортивних та інших спільних інтересів.
На відміну від названих, значна кількість громадських організацій створюється з метою реалізації завдань і прав, визначених спеціальними законами. Серед таких громадських організацій також можливо провести певну класифікацію: а) громадські організації, наділені особливими правами і функціями; б) громадські організації, створення яких прямо передбачено законами; в) організації професійного спрямування та організації професійного самоврядування.

 Громадські організації, наділені особливими правами і функціями створюються, як правило, відповідно до Закону України "Про об'єднання громадян", об'єднують певні категорії населення та представляють їх інтереси. Так, відповідно до Закону України "Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні" громадські організації інвалідів створюються з метою здійснення заходів щодо соціального захисту, реабілітації інвалідів, залучення їх до суспільно корисної діяльності, занять фізичною культурою і спортом. Ні Закон України "Про об’єднання громадян", ні Закон України "Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні" не містять спеціальних ознак громадських організацій інвалідів, спеціальних вимог до переліку документів, що подаються для їх реєстрації, які має враховувати реєструючий орган. Відповідно до Закону України "Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні" у державному бюджеті щорічно закладаються  кошти і для надання фінансової підтримки громадським організаціям інвалідів. Постановами Уряду щорічно затверджується Порядок використання у поточному році коштів державного бюджету для надання фінансової підтримки громадським організаціям інвалідів. В такий же спосіб створюються громадські організації осіб, що постраждали від наслідків Чорнобильської катастрофи, громадські організації ветеранів війни та учасників бойових дій тощо. Вони створюються на підставі Закону України "Про об'єднання громадян" та реалізовують державні гарантії, визначені спеціальними законами. 
Саморегулівні громадські організації в окремих сферах суспільних відносин виступають, по суті, суб'єктами громадського регулювання. У законодавстві немає загального визначення поняття "професійна" чи "саморегулівна" організація, проте такі організації вже створені на підставі Закону України "Про об'єднання громадян" та одержують статус саморегулівної відповідно до спеціального законодавства. Діяльність саморегулівних організацій регламентується різними актами законодавства  залежно від видів діяльності організацій. 
Відповідно до  Закону України  "Про оцінку майна, майнових прав та професійну оціночну діяльність в Україні" саморегулівними організаціями оцінювачів є всеукраїнські громадські організації, що об'єднують фізичних осіб, які визнані оцінювачами в порядку, встановленому цим Законом, отримали свій статус відповідно до вимог цього Закону та здійснюють повноваження з громадського регулювання оціночної діяльності. Порядок визнання статусу саморегулівної організації оцінювачів Фондом державного майна України встановлюється Кабінетом Міністрів України. Постановою Кабінету Міністрів України  затверджено Порядок визнання Фондом державного майна України статусу саморегулівної організації оцінювачів. Цей Порядок установлює процедуру визнання Фондом державного майна статусу саморегулівної організації оцінювачів, контроль за їх діяльністю та анулювання статусу саморегулівної організації. Наказами Фонду державного майна України від 19.01.2006 р. № 58 та 24.07.2006 р. № 1154 Всеукраїнську громадську організацію "Асоціація фахівців оцінки" та Всеукраїнську громадську організацію "Всеукраїнська спілка експертів оцінювачів" визнано саморегулівними організаціями. 
Держава в особі відповідних органів здійснює контроль за  діяльністю саморегулівних організацій. Статус саморегулівної організації може бути анулюваний. 
Організації професійного спрямування створюються представниками певної професії для представництва та захисту професійних інтересів: творчі спілки (Закон України "Про професійних творчих працівників та творчі спілки"), громадські наукові організації (Закон України  "Про наукову та науково-технічну діяльність").
Організації професійного самоврядування створюються представниками певної професії не тільки для представництва та захисту професійних інтересів, а й для вироблення професійних стандартів, професійного контролю за дотриманням цих стандартів. Це, наприклад, третейське самоврядування (Закон України "Про третейські суди"), громадські організації аудиторів ("Закон України "Про аудиторську діяльність"), громадські організації адвокатів (Закон України "Про адвокатуру"), громадські організації нотаріусів (Закон України "Про нотаріат"). Організації професійного самоврядування створюються у формі громадських організацій, що не відповідає суті професійного самоврядування. Так, професійне самоврядування, на нашу думку, помилково ототожнюється з правом на свободу асоціацій, визначеного в основоположних міжнародних документах (Декларації з прав людини, Міжнародному пакті про громадянські та політичні права, Конвенції Ради Європи про захист прав людини та основоположних свобод), статті 36 Конституції України та Законі України  "Про об'єднання громадян". Оскільки органи профсамоврядування порівнюються з об’єднаннями громадян, відповідно проводиться асоціація про неконституційність обов’язковості входження до складу органів професійного самоврядування.

 Така асоціація є абсолютно некоректною, оскільки в частині четвертій статті 36 Конституції говориться, що “ніхто не може бути примушений до вступу в будь-яке об'єднання громадян”, а органи професійного самоврядування є специфічними владними структурами, які здійснюють управління в сфері особливих професійних відносин. Особи не примушуються до вступу органів професійного самоврядування, а входять до їх складу з початку зайняття професійною діяльністю і відповідно перестають належати до цих органів після припинення такої діяльності
В залежності від ролі конкретної професії у житті суспільства безпосередня участь у таких утвореннях може бути обов’язковою чи добровільною, але, незалежно від участі в органах професійного самоврядування, їх рішення є обов’язковими для всіх представників даної професії. Як правило, орган професійного самоврядування також є єдиною організацією, яка у відносинах з іншими суб’єктами може виступати від імені всіх представників професії одночасно . 
Дискусії в цьому питанні мають бути припинені завдяки правовій позиції Конституційного Суду України у справі про завдання третейського суду . Конституційний Суд України, аналізуючи положення Конституції України, а також оспорювані положення Закону України "Про третейські суди", дійшов висновку, що третейське самоврядування є формою громадського самоврядування, тоді як громадські організації є формою добровільних громадських формувань. Відмінність цих правових інститутів обумовлена особливостями законодавчого закріплення порядку утворення, системи, повноважень тощо органів третейського самоврядування та громадських організацій. 
Створення правових основ професійного самоврядування стане надійним підґрунтям для передачі державою своїх окремих функцій організаціям професійного самоврядування. 
За характером повноважень розрізняють організації, які наділені державними повноваженнями, та організації, що таких не мають. До організацій, які наділені державними повноваженнями можна віднести, зокрема, громадські організації споживачів, громадські організації з охорони громадського порядку і державного кордону, Українське товариство охорони пам'яток історії та культури. Держава не надає повноваження громадським організаціям, які мають загальну мету і завдання.
За територією діяльності громадські організації утворюються і діють з всеукраїнським, місцевим та міжнародним статусом. Відповідно до Закону України "Про об'єднання громадян" до всеукраїнських громадських організацій належать ті, діяльність яких поширюється на територію всієї України і які мають місцеві осередки у більшості її областей. До місцевих громадських організацій належать ті, діяльність яких поширюється на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці або регіону. Громадська організація є міжнародною, якщо її діяльність поширюється на територію України і хоча б однієї іншої держави. Територія діяльності самостійно визначається громадською організацією. 
2. Участь громадських організацій у реалізації функцій органів виконавчої влади. Сфера виконавчої влади визначається, зокрема, тим, що у випадках, коли здійснення виконавчої влади відбувається у формі власне управлінської діяльності, має бути враховано, що у демократичній державі ця діяльність може здійснюватись не тільки виключно державними органами, а й окремими недержавними суб'єктами – адже повноваження виконавчої влади можуть бути делеговані державою деяким недержавним інституціям, наприклад, окремим громадським організаціям .
В умовах плюралістичної демократії держава поступається частиною своїх повноважень в державній та управлінській сферах соціальної життєдіяльності самоорганізуючим та самоуправляючим структурам, які в сукупності утворюють громадянське суспільство. При цьому, виступаючи невід'ємною частиною держави (в соціальному сенсі) громадянське суспільство характеризується не співпадаючими з державними (проте й такими, що не суперечать) інтересами, а також наявністю механізмів, що дозволяють забезпечити реалізацію цих інтересів виключно за рахунок внутрішніх ресурсів самого громадянського суспільства .
Свій регулюючий вплив держава поширює тільки на ті повноваження громадських формувань, які реалізуються безпосередньо у взаємовідносинах з державними органами. Сутність такого регулювання зводиться до того, щоб, по-перше, через норми адміністративного права закріпити повноваження громадських об'єднань у сфері державного управління, по-друге, створити реальні гарантії їх реалізації .Розглянемо особливості адміністративно-правового статусу громадських організацій через їх участь реалізації правотворчих, правозастосовчих і правоохоронних повноважень органів виконавчої влади. У регулюванні суспільних відносин в незалежній України законодавець частково використовує кращу практику радянських часів щодо залучення громадських організацій у державне управління .
Участь у правотворчій діяльності є найпоширенішою формою участі громадських організацій в державному управлінні і здійснюється громадськими організаціями фізкультурно-спортивної спрямованості, громадськими організаціями інвалідів, громадськими організаціями споживачів (об'єднання споживачів), професійними спілками, об'єднаннями організацій роботодавців, іншими громадськими організаціями. Громадське обговорення проектів нормативних актів управління є обов'язковим етапом нормотворчого процесу в системі органів виконавчої влади (Регламент Кабінету Міністрів України, Закон України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності"). Наявність  думки відповідних профспілок, об'єднань профспілок є обов'язковою умовою для розгляду органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування проектів нормативно-правових актів, які стосуються трудових відносин або соціального захисту громадян (Закон України "Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності"). Кабінет Міністрів України розробляє систему заходів щодо підтримання та зміцнення здоров'я різних категорій населення в соціально-побутовій сфері за участю громадських організацій. Державна програма розвитку фізичної культури і спорту в Україні розробляється за участю громадських організацій фізкультурно-спортивної спрямованості, громадських організацій інвалідів (Закон України "Про фізичну культуру і спорт"). 
Для координації заходів, пов'язаних з проведенням консультацій з громадськістю та моніторингу врахування громадської думки, при органах виконавчої влади утворюються консультативно-дорадчі органи - громадські ради, які діють на підставі положень, що затверджуються цими органами. 
До складу громадських рад включаються представники громадських організацій, професійних спілок та інших об'єднань громадян, органів місцевого самоврядування, засобів масової інформації.
 Консультації з громадськістю проводяться у формі публічного громадського обговорення (безпосередня форма) та вивчення громадської думки (опосередкована форма). Форми та способи проведення консультацій з громадськістю визначаються органом виконавчої влади за пропозицією громадської ради. 
Органи виконавчої влади щороку складають відповідно до цього Порядку орієнтовний план проведення консультацій з громадськістю на підставі пропозицій, підготовлених громадською радою з урахуванням основних завдань, визначених Програмою діяльності Кабінету Міністрів України, Державною програмою економічного і соціального розвитку України, планом законопроектних робіт та іншими документами, а також результатів проведення попередніх консультацій з громадськістю. 
Орієнтовний план проведення консультацій з громадськістю затверджується до початку року та оприлюднюється у засобах масової інформації, на веб-сторінках органів виконавчої влади або доводиться до відома громадян в інший прийнятний спосіб. 
З метою залучення громадських організацій до правозастосовчої діяльності законодавством передбачена повна передача громадській організації повноважень (функцій), що їх виконував відповідний державний орган, або передача лише окремих функцій державних органів громадським організаціям, які діють паралельно або спільно з відповідними органами держави. Громадські організації також беруть участь у наданні адміністративних (управлінських) послуг на підставі повноважень, які їм надані законом або нормативно-правовим актом органу виконавчої влади. 
Так, громадські організації, які у своїх статутах (положеннях) визначають себе користувачами мисливських угідь, здійснюють повноваження, передбачені Законом України "Про мисливське господарство та полювання": видача дозволів на добування мисливських тварин - ліцензії або відстрільні картки. 
Саморегулівна організація, визнана такою Державною комісією з цінних паперів та фондового ринку, на підставі своїх установчих документів, правил і положень має право спільно з Комісією брати участь в роботі із сертифікації професійних учасників фондового ринку - членів саморегулівної організації та контролю за дотриманням членами саморегулівної організації вимог чинного законодавства щодо кількості сертифікованих спеціалістів, необхідних для здійснення професійної діяльності на фондовому ринку. 
Органи виконавчої влади, відповідні органи місцевого самоврядування в межах своєї компетенції можуть делегувати громадським організаціям фізкультурно-спортивної спрямованості окремі повноваження щодо розвитку видів спорту (підготовки спортсменів до участі в змаганнях, організації спортивних заходів тощо), здійснюють контроль за реалізацією таких повноважень. 
 Об'єднання споживачів мають право сприяти відповідним державним органам у здійсненні контролю за якістю продукції та обслуговування; проводити самостійно або звертатися до уповноважених державних органів щодо проведення експертизи та випробування продукції.
Створення сприятливих умов для діяльності інститутів громадянського суспільства на сучасному етапі передбачає: запровадження механізму державного замовлення на надання інститутами окремих послуг на конкурсних засадах; удосконалення правового регулювання участі інститутів у прийнятті рішень органами виконавчої влади, діяльності громадських рад та інших консультативно-дорадчих органів, здійснення органами виконавчої влади моніторингу громадської думки з питань їх діяльності. 
Отже, законодавством України досить повно визначена адміністративна правосуб'єктність громадських організацій, що дає широкі можливості залучення громадських організацій до державного управління таким чином держава в повній мірі реалізує зміст правової держави, ознакою та структурним елементом якої є розвинуте громадянське суспільство. Прагматичним аспектом процесу передачі окремих державних функцій громадським організаціям є можливість економії державних ресурсів та створення конкурентних засад у відповідних професійних сферах.